2021年12月31日印度尼西亞能源礦產資源部（簡稱“能礦部”）宣布，2022年1月1—31日禁止煤炭出口，以保障國內發(fā)電的煤炭供應。在疫情沖擊、雙碳政策、出口慣性等多重因素疊加影響下，作為煤炭出口大國的印尼國內煤電告急，顯示出資源內外聯(lián)動性、義與利的糾結性等能源轉型倫理之困難解。
印尼的“一煤獨大”
印尼能源消費以煤為主，煤炭占能源結構的60%，其中發(fā)電用煤占56%。按印尼能礦部《2020年能源與經濟統(tǒng)計手冊》數(shù)據，2020年產量5.6億噸，內需1.6億噸，2021年印尼煤炭產量超5億噸，內需1.375億噸，其中電煤1.13億噸，非電煤2450萬噸。印尼經貿嚴重依賴煤炭出口，2021年成為世界最大煤炭出口國，出口量占其產量的70%。2021年1-10月印尼共出口3.6億噸煤炭，同比增長9.34%。
印尼國內電力用煤需求緊張，暫停煤炭出口是保障內需的應急舉措。印尼政府2021年第96號法規(guī)要求煤炭企業(yè)優(yōu)先滿足國內煤炭需求。2021年12月31日印尼能礦部官員表示，印尼政府優(yōu)先確保國內煤炭用于滿足公眾發(fā)電內需，確定了國內市場義務（DMO）的最低百分比和煤電的銷售價格。印尼國內市場義務政策規(guī)定，煤炭企業(yè)須以不超過每噸70美元（遠低于市場價）的價格向印尼國家電力公司（PLN）提供煤炭年產量的25%。
國際上因能源價格上漲導致抗議的殷鑒不遠，如2018年法國的“黃馬甲運動”便由油氣漲價引發(fā)。國內能源價格上漲加劇民生多艱，政府維持普惠能源價格是維護社會穩(wěn)定與政府合法性的必要之舉。
煤炭出口禁令是對印尼對國內外煤炭資源配置與調控的“一刀切”矯正。雖然平價電煤有助于發(fā)電企業(yè)為公眾提供可承受的電費，但在煤價高漲的形勢下，煤炭企業(yè)更愿出口創(chuàng)匯、不愿低價為國內發(fā)電企業(yè)供煤，這體現(xiàn)出政府調控與市場規(guī)律、企業(yè)義務與利益的矛盾。
國內市場義務政策是逆市場規(guī)律而動的“資源民族主義”調控，無法保障國家電力公司的煤炭供應，印尼政府多次警告煤炭企業(yè)履行對國家電力公司的供煤義務。警告效果不佳，印尼政府便將暫停煤炭出口作為懲戒相關企業(yè)盡國內市場義務不力的手段。印尼總統(tǒng)佐科稱，煤炭企業(yè)須優(yōu)先保障內需與能源安全，否則可撤銷其營業(yè)執(zhí)照。
2021年8月，印尼暫停了34家煤礦公司的煤炭出口，稱其未能完成1-7月間的國內市場義務。截至2022年1月1日，印尼煤炭企業(yè)只完成3.5萬噸的國內市場義務量，不到政府510萬噸煤配額的1％。故印尼政府出臺一刀切的煤炭出口禁令，筑起阻隔煤炭外流、保障內需的圍欄，同時作為對煤炭企業(yè)不盡國內市場義務的的一種擴大化“懲戒”。
煤炭出口禁令顯示印尼能源轉型遭遇瓶頸。過于依賴煤炭的能源結構導致印尼的碳排放長期居高不下，能源轉型任務艱巨。印度尼西亞是全球十大溫室氣體排放國之一。據世界銀行等機構統(tǒng)計，1990-2019年間印尼人均GDP和基于生產的人均二氧化碳排放量同時增長了160%和175%。在2021年人類發(fā)展指數(shù)（PHDI）中，印尼已從“高發(fā)展水平行列”降至“中發(fā)展水平行列”，碳排放抵消了印尼在改善預期壽命、教育、收入等人類發(fā)展方面的進展。
能源轉型的脆弱性與復雜性
第一，禁令或推高國際煤炭價格。“限供保價”是印尼利用國際煤炭出口老大地位的“一石兩鳥”之策，保障國內電力供應的同時推高煤炭價格，過后再出口獲取更多經濟效益。
2021年8月印尼對34家公司的出臺煤炭出口禁令三個月，全球煤炭價格飆升，8-9月印尼基準煤炭價格上漲14.53%，達到每噸150.03美元的十年高位，10月澳大利亞紐卡斯爾基準煤價一度躍升至270美元/噸的紀錄高位。
此次印尼煤炭出口禁令將再次沖高國際煤炭價格，但其外溢效應危害不小。印尼煤炭開采協(xié)會 (ICMA) 稱，此舉或引發(fā)煤炭企業(yè)與國際客戶之間的商業(yè)糾紛，損害印尼作為世界煤炭供應商的信譽與可靠性。
第二，使相關國家加快能源轉型。此次煤電荒將加強印尼加快能源轉型的決心，促進化石燃料與新能源的平衡，保障能源安全轉型、平穩(wěn)降碳。
根據《巴黎協(xié)定》，印尼承諾到2030年將總溫室氣體（GHG）排放量限制在20.3億噸，到2060年實現(xiàn)零碳排放。印尼政府承諾將可再生能源份額從目前的13%提至2025年的23%、2050年的31%，煤炭份額降至2025年的30%以下、2050年的25%。2025年電動汽車銷售達20%。印尼能礦部制定了凈零排放和能源轉型路線圖，包括通過實施碳稅、碳交易、浮動太陽能、垃圾發(fā)電、棕櫚油發(fā)電、電動汽車等項目減少化石燃料。
2022年4月1日根據《稅收法規(guī)協(xié)調法》開始對燃煤電廠征收3萬印尼盾每噸碳當量的有限碳稅。印尼能礦部制定了《2021-2030國家電力供應計劃》（RUPTL），擬新增20.9吉瓦清潔能源，2027年電力需求將達443太瓦時。
2021年1月，印尼國家電力公司開始用太陽能和燃氣發(fā)電廠等可再生能源替換5200臺柴油發(fā)電廠。印尼煤炭出口禁令或影響其與相關國家的信任關系，加快其他國家能源轉型、擺脫對印尼煤炭依賴的步伐。印尼傳統(tǒng)客戶可能轉而加大從俄羅斯、澳大利亞或蒙古的進口。印尼專家預測，印尼的煤炭出口將在2030年左右開始下降。
先立后破、穩(wěn)中求進
第一，進一步加大國內煤炭增產保供，完善國家煤炭資源戰(zhàn)略儲備。促進煤炭進口多元化，加大從俄羅斯與蒙古等其他國家的煤炭進口，以預防潛在的煤荒與電荒。
按英國石油《2021年世界能源統(tǒng)計年鑒》數(shù)據，2020年中國進口煤炭6.61艾焦，其中從印尼、澳大利亞進口分別占35.4%、31.8%。中國煤炭進口結構不夠多元化，過于依賴澳大利亞與印度尼西亞（共67.2%），對俄羅斯、蒙古國、加拿大、哥倫比亞、美國等國家進口僅為15.1%、12%、2.1%、0.76%、0.45%，進口多元化潛力挖掘不夠。應大力增加從俄羅斯、蒙古國等近鄰國家的能源進口，保障中國能源安全，提升中國與近鄰國家的關系。
第二，調整能源轉型節(jié)奏與策略，加強新能源與傳統(tǒng)能源的平衡。在能源調控上，行政剛性手段難免效果失靈或誤傷過多，應更多利用柔性市場機制。
中國與印尼能源資源稟賦與消費結構有類似之處，都面臨擺脫對煤炭等化石燃料依賴與能源轉型的任務。中國與印尼都出現(xiàn)煤電緊張局勢，顯示出能源轉型的復雜性、長期性與艱巨性。印尼正在發(fā)展風能、太陽能、電動汽車等新能源產業(yè)，中國風能、太陽能與新能源企業(yè)可與印尼進行接洽合作，如中國國家電網可與印尼國家電力公司進行充電樁建設合作。中國可加大對印尼的新能源出口，構建“能源轉型與減碳合作伙伴關系”，為破解能源緊張局勢提供抓手。
